In questa sede ho affrontato più di una volta argomenti legati al diritto amministrativo, voglio però aprire con questo articolo una rubrica interamente ad esso dedicata, una sorta di diritto per tutti.
Nel nostro ordinamento giuridico, come in molti altri sistemi legali, si afferma un principio di sana politica legislativa secondo cui le leggi devono contenere norme generali e fondamentali, lasciando ampio spazio alle fonti regolamentari per disciplinare in dettaglio e con tecnicismi specifici quanto è necessario per integrare la produzione legislativa primaria. Questa divisione tra legislazione primaria e regolamenti consente una maggiore efficienza e un’attuazione più rapida delle disposizioni legali.
Il rapporto tra legge e regolamenti è fondato sulla teoria delle fonti del diritto, che prevede che i regolamenti siano fonti subordinate rispetto alla legge. I regolamenti, infatti, non possono andare contro le leggi, ma devono attuarle, integrandole e definendo modalità operative e specifiche tecniche. Tuttavia, non sempre il legame tra una legge e il suo regolamento è immediatamente identificabile, come nel caso dei regolamenti che disciplinano l’organizzazione degli uffici pubblici o la gestione di determinati servizi.
Questa questione solleva un punto interessante riguardo la legittimazione dell’organo amministrativo a emanare regolamenti. In effetti, si ritiene che non vi sia necessità di una specifica previsione legislativa per attribuire a un organo la capacità di emanare regolamenti, in quanto tale potere è implicitamente incluso nella funzione amministrativa che gli è assegnata. In altre parole, ogni volta che viene conferita una funzione amministrativa a un organo, si presume che tale organo abbia anche il potere di regolare gli aspetti tecnici necessari per l’esercizio della funzione.
Il Governo: Titolarità del Potere Regolamentare
Il Governo, in quanto organo esecutivo, è considerato il titolare per eccellenza del potere regolamentare. Questo potere si esercita principalmente nell’ambito dell’amministrazione diretta, in quelle materie che restano di competenza esclusiva dello Stato. Il regolamento governativo può essere adottato attraverso una varietà di forme, tra cui quella che prevede l’audizione obbligatoria dell’attività consultiva del Consiglio di Stato, il principale organo giuridico consultivo del Governo.
Il parere del Consiglio di Stato non è una semplice formalità, ma rappresenta una valutazione accurata che può suggerire modifiche e correzioni al testo del regolamento, per evitare che esso venga dichiarato illegittimo. Questo parere ha una funzione di controllo preventivo sulla legittimità dell’atto regolamentare, garantendo che il Governo non emani regolamenti contrari alla legge o ai principi costituzionali. Se il parere negativo non viene corretto, il regolamento può essere annullato dal giudice amministrativo.
Il Processo di Adozione dei Regolamenti Governativi
Il processo di formazione di un regolamento governativo inizia con il Ministero competente che prepara lo schema di regolamento. Successivamente, questo schema viene sottoposto al Consiglio di Stato per il parere consultivo. Dopo aver apportato le modifiche suggerite dal Consiglio, il regolamento viene discusso e deliberato dal Consiglio dei Ministri. Una volta approvato, il regolamento viene emanato dal Capo dello Stato tramite decreto e, infine, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, entrando in vigore 15 giorni dopo la pubblicazione.
I Regolamenti Ministeriali e Interministeriali
Oltre ai regolamenti governativi, esistono anche i regolamenti ministeriali e interministeriali, regolati dalla legge 400/1988. I regolamenti ministeriali sono emessi dal ministro competente per materia, senza necessità di passare per il Consiglio dei Ministri o per l’approvazione del Capo dello Stato. Tuttavia, devono essere comunicati al Presidente del Consiglio per un esame preventivo prima della pubblicazione.
Esistono diverse tipologie di regolamenti ministeriali:
- Regolamenti ministeriali quando una legge conferisce al ministro o a un’autorità sottordinata il potere di regolamentare.
- Regolamenti interministeriali che riguardano materie di competenza di più ministeri, per i quali la legge richiede un’apposita autorizzazione.
- Regolamenti che disciplinano l’organizzazione interna dei ministeri e dei loro uffici, come dipartimenti e agenzie, che non sono espressamente previsti dalla legge, ma sono necessari per colmare vuoti normativi.
I DPCM: La DecretaZione Regolamentare del Presidente del Consiglio
Anche il Presidente del Consiglio dei Ministri ha la facoltà di emanare regolamenti, noti come DPCM (Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri), in materie di sua competenza. Tuttavia, i DPCM non sono regolamentati espressamente dalla legge e si pongono a metà strada tra i regolamenti ministeriali e quelli governativi. Un aspetto controverso riguarda il fatto che il DPCM, pur essendo un atto normativo, non è sempre obbligato a sottoporsi al parere del Consiglio di Stato. In alcuni casi, il parere è facoltativo, e l’amministrazione destinataria del regolamento può decidere se richiederlo o meno.
Questa maggiore flessibilità nella procedura di adozione dei DPCM spiega la frequente adozione di tali atti, in particolare per regolare materie di emergenza, come quelli emanati durante la pandemia di COVID-19, o per disciplinare specifici settori dell’amministrazione pubblica, come l’agenzia per la tenuta dell’albo dei segretari comunali o per l’organizzazione di alcuni servizi di interesse nazionale.
Conclusioni
Il sistema normativo italiano, con la divisione fra leggi e regolamenti, permette una gestione più agile e adattabile delle questioni tecniche e amministrative. Il potere regolamentare, esercitato principalmente dal Governo e dai suoi organi, consente di integrare e attuare in modo dettagliato le leggi approvate dal Parlamento. Sebbene il potere regolamentare sia subordinato alla legge, il controllo preventivo esercitato dal Consiglio di Stato e la rapida adozione di regolamenti da parte degli organi esecutivi garantiscono che l’amministrazione pubblica operi in modo conforme alle normative e alle necessità del contesto sociale e politico.